إشكاليات الصياغة التشريعية في ضوء قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008
الملخص
إن تشريع قوانين عادلة وقابلة للتطبيق في المجتمعات البشرية يعد دليلا على وجود ما يصطلح علية في الوقت الراهن, بالحكم الصالح } { Good governance, و هو عنصر مهم لاستقرار تلك المجتمعات و تطورها في الأصعدة السياسية و الاقتصادية و الاجتماعية كافة.[i]
ولهذا فإن مشاريع القوانين[ii] عندما ينتهي بها المطاف إلى تشريعات نافذة , فهي تحمل أحكاماً و مضامين لتكون سارية المفعول و النفاذ بعد إصدارها و نشرها بالطرق الرسمية المعتادة , ولتبقى كما هي إلا أن يتم تعديلها أو إلغائها من قبل نفس السلطة التي قامت بسنها ابتدءً .
ومن أجل تجنب التعارض القانوني المحتمل , بين أحكام التشريعات المحلية التي يسنها مجلس المحافظة من جهة و أحكام الدستور والقوانين الاتحادية من جهة أخرى , الأمر الذي أن وقع سيؤدي فيما بعد إلى الطعن به أو عدم الإمكان في تنفيذه مستقبلاً, فالضرورة تقتضي أن تتضمن المشاريع القانونية التي سيقرها مجلس المحافظة طبقا
للصلاحية الممنوحة له بموجب الدستور العراقي النافذ و قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم المعدل المرقم 21 لسنة 2008 , كافة الجوانب الشكلية و الموضوعية الصحيحة , و كي يكون التشريع نتاج عمل متقن وأكثر واقعية واستجابة لمتطلبات التغيير الذي شهده العراق بعد عام 2003 في النواحي الاقتصادية و الاجتماعية والخدمية كافة.
إذ يعد التشريع[iii] في معظم بلدان العالم الوسيط الذي تتم من خلاله التغيرات السياسية و الاجتماعية والاقتصادية، وهو إحدى الآليات الأساسية التي تستطيع بواسطتها الحكومات سواء على المستوى الاتحادي أو المحلي للاستجابة للاحتياجات المتغيرة والمتجددة ﻟﻤﺠتمعاﺗﻬا[iv]، فظلاً عن ذلك يعد التشريع وسيلًة فعّالة لتوفير إطار عمل مستقر يستطيع من خلاله المجتمع والمؤسسات الحكومية تنظيم شؤوﻧﻬا بدرجة معقولة ومقبولة قانوناً و واقعاً.
لذلك فإن العديد من الدول التي تأخذ بالنظام الاتحادي أو اللامركزية الإدارية في الحكم , تسمح للحكومات المحلية وفقاً لدساتيرها أو بقوانين تشرع لهذا الغرض إلى المبادرة لاقتراح النصوص التشريعية أو تعديلها لتحقيق هذه الغايات، وكذا كلما بدا لها أن هذا الإجراء سيسهم في تحقيق الأهداف المحلية وبما ينسجم مع السياسة العامة للدولة المعتمدة أو المرسومة في إطار برنامج عملها أو مخططاتها.[v]
1-Katrarina Staronova , Katarina Mathernova ," Recommendations for the improvements of the legislative drafting process in Slovakia" , 2002 OSI IPF Fellowship , Budapest , Hungary , 2003 . p.3.
[ii] - عادة ما يعبر عن مصطلح " مشروع القانون " باعتباره جزءً من صياغة التشريع, يؤخذ بعين الاعتبار عند المداولة و النقاش, في حين إن مصطلح " قانون " يشير إلى تشريع تم فعلا سنه و إصداره. انظر المعهد الديمقراطي الوطني للشؤون الدولية " تحليل التشريع , كيفية قراءة مشاريع القوانين بطريقة نقدية ", المعهد الديمقراطي الوطني للشؤون الدولية , ترجمة إلى العربية مي الأحمر ’ بيروت , لبنان , 2004 , ص. 11 .
[iii] يعبر عن التشريع في اللغة أللاتينية بمصطلح من مقطعين ":" Lex ومعناه القانون و "Latum" ومعناه الوضعي أما اصطلاحا فتطلق عبارة التشريع" Legislation " ,على مجموعة القوانين المكتوبة التي تصدر من قبل سلطة مختصة دستوريا في بلد ما، كما تطلق أيضاً على عملية وضع القوانين وإصدارها انظر د. محمد حسام محمود لطفي " المدخل لدراسة القانون في ضوء أراء الفقه وأحكام القضاء " , الكتاب الأول: نظرية القانون , الطبعة الثالثة مزيدة ومنقحة , القاهرة, 1996 – 1997 , ص 85 -86.
[iv] للمزيد حول الإصلاحات التشريعية ينظر: :
Boris Basic, " Reform of oration completion laws – a view from the private practice ", available at http \\ www.hok-cba.hr.
[v] أشارت المادة 7 فقرة 15 من قانون المحافظات المرقم 21 لسنة 2008 إلى هذا الموضوع بالنص " تحديد أولويات المحافظة في المجالات كافة , ورسم سياساتها و وضع الخطط الإستراتيجية لتنميتها بما لا يتعارض مع التنمية الوطنية " انظر قانون المحافظات رقم 21 لسنة 2008 , منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد 4070 , بتأريخ 31 آذار 2008.
التنزيلات
المراجع
1-Katrarina Staronova , Katarina Mathernova ," Recommendations for the improvements of the legislative drafting process in Slovakia" , 2002 OSI IPF Fellowship , Budapest , Hungary , 2003 . p.3.
- عادة ما يعبر عن مصطلح " مشروع القانون " باعتباره جزءً من صياغة التشريع, يؤخذ بعين الاعتبار عند المداولة و النقاش, في حين إن مصطلح " قانون " يشير إلى تشريع تم فعلا سنه و إصداره. انظر المعهد الديمقراطي الوطني للشؤون الدولية " تحليل التشريع , كيفية قراءة مشاريع القوانين بطريقة نقدية ", المعهد الديمقراطي الوطني للشؤون الدولية , ترجمة إلى العربية مي الأحمر ’ بيروت , لبنان , 2004 , ص. 11 .
يعبر عن التشريع في اللغة أللاتينية بمصطلح من مقطعين ":" Lex ومعناه القانون و "Latum" ومعناه الوضعي أما اصطلاحا فتطلق عبارة التشريع" Legislation " ,على مجموعة القوانين المكتوبة التي تصدر من قبل سلطة مختصة دستوريا في بلد ما، كما تطلق أيضاً على عملية وضع القوانين وإصدارها انظر د. محمد حسام محمود لطفي " المدخل لدراسة القانون في ضوء أراء الفقه وأحكام القضاء " , الكتاب الأول: نظرية القانون , الطبعة الثالثة مزيدة ومنقحة , القاهرة, 1996 – 1997 , ص 85 -86.
للمزيد حول الإصلاحات التشريعية ينظر: :
Boris Basic, " Reform of oration completion laws – a view from the private practice ", available at http www.hok-cba.hr.
أشارت المادة 7 فقرة 15 من قانون المحافظات المرقم 21 لسنة 2008 إلى هذا الموضوع بالنص " تحديد أولويات المحافظة في المجالات كافة , ورسم سياساتها و وضع الخطط الإستراتيجية لتنميتها بما لا يتعارض مع التنمية الوطنية " انظر قانون المحافظات رقم 21 لسنة 2008 , منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد 4070 , بتأريخ 31 آذار 2008.
يرى بعض فقهاء القانون أن القانون هو علم عقلي، يتضمن مجموعة من المبادئ المنسقة تنسيقا منطقيا، ويُستنتج منها أو يترتب عليها قواعد قانونية لا يتيسر الوصول أليها إلا من خلال عملية مزدوجة هي التحليل والتركيب، والقياس المنطقي , و هو احد وسائل هذه العملية، انظر فارس حامد عبد الكريم, " أساس مقولة إن (التشريع متى توقفت حكمته توقف حكمه), مقال منشور على شبكة النبأ المعلوماتية.
إن قانون المحافظات المرقم 21 لسنة 2008 المعدل , لم يسم الناتج التشريعي على انه قانون وإنما ذُكر تحت مصطلح " قرارات و أوامر" , على أساس إن القانون يصدر بناءً على سلطة تشريعية اتحادية وليس من قبل مجلس المحافظة , أما القرار فهو عبارة عن مجموعة أحكام قانونية تنظم مسألة تدخل في صميم صلاحيات مجلس المحافظة الواردة في قانون المحافظات , و لا أدل على ذلك إن المادة 7 فقره 12منها , لم تتطرق إلى مصطلح قوانين وإنما قرارات بالنص على " إصدار جريدة رسمية تنشر فيها كافة القرارات و الأوامر التي تصدر من المجلس " وبالتالي فهو عبارة عن تشريع فرعي .
في عام 2004 اصدر الحاكم المدني لسلطة الاحتلال , الأمر 71 الذي تشكلت بموجبه مجالس المحافظات , انظر الأمر 71 , منشور في جريدة الوقائع العراقية - رقم العدد:3983 , بتاريخ:6/1/2004 .
- اصدر مجلس شورى الدولة العراقي قرارا ُعٌد فيه أن لفظ التشريعات المنصوص علية في قانون المجلس رقم 65 لسنة 1979 , هو مرادف لتعبير القانون وينصرف إلى القوانين والأوامر و الأنظمة و التعليمات التي يتولى المجلس إعدادها وصياغتها و تدقيقها وفقا للمادة 5 من قانون مجلس شورى الدولة , وهو بهذا قد ساوى بين تلك التشريعات التي يعبر عنها عادة بالقوانين بتلك التي تصدر بشكل قرارات أو أوامر للمزيد انظر , صباح صادق جعفر الانباري , " مجلس شورى الدولة , مجموعة قرارات " ,الطبعة الأولى , 2008 ,رقم القرار 1012006 تاريخ القرار 19122006 ص 238 .
- انظر الدستور العراقي , رقم المادة الفقرة 2آلف , من المادة 57 , كذالك انظر الفقرة آلف من القسم الأول , الشؤون التشريعية , مجلس الأمة الكويتي ," دليل العمل في أدارة الشؤون البرلمانية " , دولة الكويت , حيث نص :" تتولى أدارة الشؤون البرلمانية استلام الاقتراحات بقوانين المقدمة من السادة الأعضاء , كما تتولى استلام مشروعات القوانين المقدمة من الحكومة " .
- إن قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008 , لم يتطرق صراحة إلى حق المحافظ في اقتراح النصوص التشريعية , ولم يحصر ذلك الحق بمجلس المحافظة , وهو نقص تشريعي لابد من الالتفات أليه عند تعديل القانون , انظر الفقرة احد عشر المادة 31 من قانون المحافظات رقم 21 لسنة 2008 .
انظر الفقرة أولا من المادة 31, من قانون المحافظات النافذ رقم 21 لسنة 2008.
عرف الدكتور رجب كريم عبد أللاه التشريع الفرعي أو اللائحة بأنها " توضع من قبل السلطة التنفيذية لتنظيم التفصيلات المتعلقة بتطبيق القوانين وتنظيم المصالح العليا في الدولة , انظر الدكتور رجب كريم عبد أللاه , " المدخل للعلوم القانونية " , الجزء الأول: نظرية القانون , دار النهضة العربية , 2007 , ص 153 .
عرفت المادة (2) من قانون المحافظات النافذ رقم 21 لسنة 2008, مجلس المحافظة بأنه:" أعلى سلطة تشريعية................ وفق مبدأ اللامركزية الإدارية" .
- أشارت كل من Katrarina Staronova , Katarina Mathernova إلى وجوب تعديل التشريعات النافذة بما يتناسب و التحولات التي قد تشهدها الدول , على سبيل المثال دول شرق أوربا , التي تحولت من الشيوعية إلى الرأسمالية , و أشارا إلى ضرورة إجراء تعديلات عليها قدر الإمكان انظر :
Katrarina Staronova , Katarina Mathernova ," Recommendations for the Improvements of the Legislative drafting process in Slovakia" , op .cit. 11 -12
- انظر المادة (24)من قانون المحافظات النافذ, المرقم 21 لسنة 2008.
Ann Wilcox Seidman,Robert B. Seidman,Nalin AbeyesekereBert B. Seidman,Nalin Abeyesekere , " RoLegislative drafting for democratic social change: a manual for drafters", Kluwer Law Internationl,pp 107-108l, 2001
Ann Willcox Seidman, Robert B. Seidman, Nalin AbeyesekereBert B. Seidman, Nalin, " RoLegislative drafting for democratic social change: a manual for drafters, op.cit, and p113.
يذكر الباحث " Ilir Dugolli " بأن "زيادة المشاورات قبل إقرار التشريعات يسمح وبدرجة كبيرة إلى نشوء قوانين قابلة لتفهم الجمهور , وتعمل على تحسين الأداء التشريعي ", انظر
Ilir Dugolli, & Shaneel Sharma," LAWS WITHOUT POLICY –WASTE, DEAD LETTER AND FUTILITY ," KOSOVAR INSTITUTE FOR POLICY RESEARCH AND DEVELOPMENT POLICY BRIEF SERIES: PAPER # 4, ,Prishtina November 2006 p, 8.
هنالك جدل كبير في أروقة مجالس المحافظات العراقية, حول موضوعية التشريعات التي يمكن إن يتدخل فيها بالتشريع , مادامت المحاكم و الدوائر الحكومية لا تنفذ القرارات التي تصدر عنه على أساس إن لديها قوانين أو تعليمات ما زالت نافذة , سنت في ظل النظام السابق الذي عرفت بمركزيتها الشديدة و في أدق الأمور الإدارية و التنظيمية ,وهو ما نجده متعارضا و بشكل واضح مع أحكام قانون المحافظات النافذ و الذي اخذ بالنظام اللامركزية كمنهاج لإدارة المحافظات .
المادة 240 من قانون العقوبات العراقي رقم 111 لسنة 1996 النافذ .
لا يحبذ استعمال ضمير الغائب, للتعبير عن إلزام ما, كأن تذكر ضمير هي أو هو, مثلا تذكر عبارة " على أصحاب المركبات مراجعة مديرية مرور..... لغرض إجراء الفحص السنوي على مركباتهم " بدلا من" على كل مالك مركبة هي أو هو....." للمزيد انظر
Dr.Markus Boeckenfoerde, " Max Planck Manual on legislative drafting on the National level in Sudan, Heidelberg, 2006p 52.
لابد من الإشارة في هذا المجال بأن يستعمل زمن المضارع في إعداد النص التشريعي, و إتباع قواعد اللغة بصورة صحيحة, انظر:
op.cit, p54.
من الملاحظات التي تؤخذ على قانون المحافظات رقم 21 لسنة 2008 , هو عدم الدقة في توحيد المصطلحات مما أدى إلى زيادة الخلاف حول معنى المصطلحات الواردة فيه , فمثلا استخدم المشرع في الفقرة ثانيا من المادة 33 لفظ " يشترط " في المعاونين خبرة لا تقل عن عشر سنوات , بعدها استخدم في الفقرة ثانيا من المادة 34 عبارة " ينبغي" إن لا تقل خبرة موظفي الهيئة عن عشر سنوات , مما ولد إرباكا في تفسير لفظ" يشترط" ولفظ" ينبغي " في موضوع متقارب وفي مفهوم اشتراطي واحد .
عبر Luc Wintgensبأن الكلمات هي عبارة عن مفردات تستخدم للتعبير عن فكرة ما , وفيما يخص القانون فهي أما لنهي عن إتيان فعل أو أمر لإتيان فعل ما , واختيار الكلمات ضروري جدا في إعداد التشريع , ويجب إن تُختار بعناية للتعبير عن مضمون مفهوم بالنسبة للمتلقي , بعيدة عن التعقيد أو عدم الملائمة بينها و بين الفكرة التي أراد المشرع من إيصالها للمتلقي: انظر المصدر السابق :
Luc Wintgens," Legisprudence: a new theoretical approach to legislation ",op.cit, p28.
Dr.Markus Boeckenfoerde, " Max Planck Manual on legislative drafting on the National level in Sudan",op.cit .47
على سبيل أشار" Luc Wintgens " , بأن ذكر عبارة المنتجات الزراعية في قانون, هل يعني ذلك كل المنتجات بما فيها مثلا المنتجات الحيوانية أم إنها تشير إلى معنى خاص بالمنتجات , إذ ذكر بان " "Agriculture products تشير إلى معنىdairy products" , ولهذا يجب إن تستعمل مصطلحات لا يتوسع في تفسيرها ,انظر:
Luc Wintgens," Legisprudence: a new theoretical approach to legislation ",op.cit, p.29.
انظر: الدكتور عبد الودود يحيى, " المدخل لدراسة القانون", مصدر سابق, ص. 367.
أن التعارض بين التشريعات محتمل جدا , وفي حالة وقوعها, يمكن حل هذا التعارض بين النصوص التشريعية المتفاوتة في الترتيب التدرجي التشريعي , حينها يجب تغليب النصوص الأعلى على الأدنى , كأن يكون بين أحكام دستور وقانون عادي , أو بين الأخير وقرار عن مجلس المحافظة , أما إذا كانا متساويين في الدرجة , وجب تطبيق الأحدث حسب القاعدة التي تنص على "إن التشريع اللاحق يلغي التشريع السابق" , انظر المصدر السابق : الدكتور عبد الودود يحي " المدخل لدراسة القانون ", مصدر سابق , ص .379 .
انظر المعهد الديمقراطي الوطني للشؤون الدولية, " تحليل التشريع, كيفية قراءة مشاريع القوانين بطريقة نقدية ", مصدر سابق, ص 11.
على سبيل المثال انظر المادة 1 الباب الأول من قانون لاستملاك رقم 12 لسنة 1981 و تعديلاته.
على سبيل المثال انظر التعديل رقم 1 لقانون مؤسسة الشهداء رقم 3 لسنة 2006 في ا تشرين الأول 2009 , الفقرة أولا من المادة خامسا و التي تطرقت إلى تخصيص الحقوق قبل الأحكام الأخرى التي أشارت إلى كيفية استحصالها , .
على سبيل المثال انظر قانون مكافحة الإرهاب رقم 13 لسنة 2005, المادة الأولى, حيث عرفت مصطلح الإرهاب في مستهل القانون.
انظر على سبيل المثال , المادة 4 من قانون ضريبة العقار رقم 162 لسنة 1959 و تعديلاته , حيث تطرقت إلى الإعفاءات الضريبية , بينما كانت المادة التي سبقتها تعالج موضوع فرض الضرائب على العقارات .
مثال على ذلك أن يكون عنوان المشروع " قرار حماية البيئة " بدلاً من " قرار لتنظيم حماية بيئة النظيفة في محافظة............. " .
لابد أن يشار إلى مجلس المحافظة النجف على سبيل المثال كجهة صاحبة الاختصاص في بداية أي مشروع لقرار أو أمر.
عادة ما تستند مجالس المحافظات في اختصاصها التشريعي إلى المادة 122 من الدستور العراقي بالإضافة إلى الفقرة ثالثا من المادة 7 من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21 لسنة 2008.
انظر قرار مجلس محافظة النجف الاشرف المرقم (1) , حيث أشار في ديباجته إلى قرار المحكمة الاتحادية العليا , انظر مجلس محافظة النجف الاشرف ," قرارات مجلس المحافظة من 3032005 إلى 3032008 " .مصدر سابق.
Dr..Markus Boeckenfoerde, "Max Planck Manual on legislative drafting on the National level in Sudan", op.cit. p. 12.
يذكر الدكتور "Markus Boeckenfoerde" بأن من أولى الأولويات الإحاطة سلفا بكافة القوانين النافذة للحيلولة دون نشوء تعارض بينها وبين المقترح التشريعي المراد تنظيمه بقانون للمزيد انظر :
Dr.Markus Boeckenfoerde, "Max Planck Manual on legislative drafting on the National level in Sudan, op.cit. p. 2.
عًرف قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم المرقم 21 لسنة 2008" المحافظ" , في المادة 24 بأنه: " يعد المحافظ, الرئيس التنفيذي الأعلى في المحافظة و هو بدرجة وكيل وزير فيما يخص الحقوق والخدمة الوظيفية ".انظر مصدر سابق, قانون المحافظات رقم 21 لسنة 2008
انظر د . محمد حسام محمود لطفي " المدخل لدراسة القانون في ضوء أراء الفقه وأحكام القضاء", مصدر سابق, ص 103.
انظر د. كريم رجب عبد اللاه , " المدخل لدراسة القانون " , مصدر سابق , ص . 170 .
انظر د. محمد لطفي, " المدخل لدراسة القانون في ضوء أراء الفقه وأحكام القضاء " , المصدر السابق, ص. 172 .
لم يعط قانون المحافظات النافذ صلاحية إصدار ونشر القرارات التي يسنها مجلس المحافظة في الجريدة الرسمية إلى السلطة التنفيذية المتمثلة بالمحافظة , وإنما خول مجلس المحافظة صلاحية اتخاذ هذا الإجراء و هو من الناحية القانونية استثناء على القاعدة التي تقضي بأن تتولى السلطة التنفيذية صلاحية ذلك ,انظر المادة 7 فقرة ثاني عشر من قانون المحافظات غير المنتظمة بإقليم المرقم 21 لسنة 2008.مصدر سابق .
Dr..Markus Boeckenfoerde, " Max Planck Manual on legislative drafting on the National level in Sudan" Op.Cit. p.3.
يذكر الباحث "Luc Wintgens " ,بأن اختصاص إعداد التشريعات من الصعوبة بمكان بحيث لا يمكن لآي شخص وان كان متخصصا في حقل القانون الانخراط فيه وتحقيق النجاح المطلوب , كونه عمل يجمع ما بين الخبرة المتراكمة في العمل تشريعي والدراسة النظرية , بينما أشار الباحث" Dickerson " , بأن إعداد مشاريع القوانين تعد من أصعب المهام التي توكل للمحامين انظر :
Luc Wintgens," Legisprudence: a new theoretical approach to legislation", op.cit, p16.
Dickerson, "How to write a Law", 31 Notre Dame L, 1995- 1996, p. 15.
Ilir Dugolli, & Shaneel Sharma," LAWS WITHOUT POLICY –WASTE, DEAD LETTER AND FUTILITY ," KOSOVAR INSTITUTE FOR POLICY RESEARCH AND DEVELOPMENT POLICY BRIEF SERIES: PAPER # 4, ,Prishtina, November, 2006.p.3.
التنزيلات
منشور
إصدار
القسم
الرخصة
الحقوق الفكرية (c) 2015 مجلة الكوفة للعلوم القانونية والسياسية
هذا العمل مرخص بموجب Creative Commons Attribution 4.0 International License.